09/2025
Entwicklung, Herausforderungen und Wege in die Zukunft
1 Einleitung
In einem zunehmend unvorhersehbaren, komplexen und globalen organisatorischen Kontext wächst der Bedarf an der Entwicklung von Fähigkeiten, um Schocks und Störungen zu antizipieren, darauf zu reagieren und sich davon zu erholen. Organisationen sind einer Reihe potenzieller Bedrohungen ausgesetzt, darunter Naturkatastrophen, Finanzkrisen, Terroranschläge, Sicherheitsverletzungen, Lieferkettenausfälle und Pandemien. Angesichts dieser vielfältigen Landschaft möglicher Bedrohungen wurde eine Reihe von Strategien, Methoden und Instrumenten entwickelt und umgesetzt, um die Fähigkeit einer Organisation zur Bewältigung von Störungen zu stärken. Unter diesen gewinnt das Business Continuity Management (BCM) zunehmend an Bedeutung.
Unter Geschäftskontinuität versteht man „die Fähigkeit einer Organisation, während einer Störung die Lieferung von Produkten und Dienstleistungen innerhalb akzeptabler Zeitrahmen und mit vordefinierter Kapazität aufrechtzuerhalten”. BCM wird gemeinhin als ganzheitlicher Prozess beschrieben, der die Identifizierung und das Management von Risiken umfasst, die wesentliche Prozesse und damit verbundene Dienstleistungen stören könnten, deren Auswirkungen mindert und sicherstellt, dass eine Wiederherstellung ohne erhebliche Störungen für die Organisation möglich ist.
Etablierte Standards wie das ISO-Rahmenwerk spielen eine zentrale Rolle bei der weltweiten Umsetzung von BCM. Gemäss ISO 22317 gelten diese BCM-Standards für alle Arten von Organisationen, unabhängig von ihrer Grösse, Art oder Natur, sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor. Dennoch hat sich BCM in erster Linie als spezialisierte Risikomanagementtechnik entwickelt, die auf die Bedürfnisse privater Unternehmen zugeschnitten ist. In den bestehenden Studien liegt der Schwerpunkt auf der Umsetzung von BCM in privaten Organisationen unterschiedlicher Grösse, von kleinen und mittleren Unternehmen bis hin zu grossen Konzernen.
Im Vergleich zum privaten Sektor hat BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors in der bestehenden wissenschaftlichen Literatur deutlich weniger Beachtung gefunden. Dies ist überraschend, da der öffentliche Sektor eine immer wichtigere Rolle bei der Abmilderung der negativen Auswirkungen von Krisen spielt. Viele wichtige gesellschaftliche Funktionen, die üblicherweise von Organisationen des öffentlichen Sektors wahrgenommen werden, wie Wasserversorgung, Abwasserentsorgung und -aufbereitung, Fernwärme und -kälte, Feuerwehr und Rettungsdienste, Altenpflege und Bildungsdienste, sind für das tägliche Leben unverzichtbar und haben oft direkte oder indirekte Auswirkungen auf Gesundheit, Sicherheit und Schutz. Tatsächlich wächst die Erwartung der Bürger, dass diese Dienste immer verfügbar sind, wodurch sie anfälliger für Störungen sind, wenn diese auftreten. Darüber hinaus hängen viele andere wichtige gesellschaftliche Funktionen, sowohl privat als auch öffentlich betrieben, vom reibungslosen Funktionieren der öffentlichen Versorgung ab, was die Bedeutung der Gewährleistung der Störungsresistenz und der schnellen Wiederherstellung dieser Dienste im Falle von Störungen unterstreicht.
Organisationen des öffentlichen und privaten Sektors unterscheiden sich grundlegend in ihrer Struktur, ihrem Zweck und ihrem Betriebsumfeld, und diese Unterschiede haben einen starken Einfluss auf ihre Motivationen und Ansätze zur Umsetzung von BCM. Im Kern sind Organisationen des öffentlichen Sektors von dem Auftrag getrieben, dem Gemeinwohl zu dienen. Im Gegensatz dazu sind private Organisationen grundsätzlich gewinnorientiert und verfolgen in erster Linie das Ziel, Wert für ihre Stakeholder zu schaffen und langfristig finanziell nachhaltig zu wirtschaften. Folglich konzentriert sich ihr Ansatz für BCM eher auf die Sicherung der betrieblichen Effizienz, die Minimierung finanzieller Verluste und den Schutz der Markenreputation.
Unterschiede in der Finanzierung und der Verfügbarkeit von Ressourcen spielen ebenfalls eine zentrale Rolle bei der Gestaltung der BCM-Fähigkeiten. Organisationen des öffentlichen Sektors arbeiten in der Regel mit knappen Budgets und unterliegen komplexen Beschaffungsprozessen, politischen Entscheidungsprozessen und wechselnden politischen Prioritäten. Diese Einschränkungen können zu Unterinvestitionen in die Kontinuitätsplanung oder zu begrenzten Schulungsmöglichkeiten für das Personal führen. Im Gegensatz dazu verfügen Organisationen des privaten Sektors oft über eine grössere Flexibilität bei der Ressourcenzuteilung.
Lindström et al. weisen darauf hin, dass der private Sektor im Vergleich zum öffentlichen Sektor generell stärker für die Notwendigkeit von Business Continuity Planning (BCP) sensibilisiert zu sein scheint. Darüber hinaus stellen Perry und Mankin fest, dass zwar immer mehr Organisationen des privaten Sektors BCP eingeführt haben, die Notfallplanung in der Regierung jedoch traditionell von spezialisierten Behörden wie Katastrophenschutz- und Feuerwehren mit Schwerpunkt auf dem Schutz der Bevölkerung durchgeführt wird. Weniger Aufmerksamkeit wurde darauf verwendet, sicherzustellen, dass ein breiteres Spektrum von Organisationen des öffentlichen Sektors nach einer Katastrophe weiter funktionieren kann.
Während frühere Studien die Literatur zum BCM im privaten Sektor, beispielsweise in kleinen und mittleren Unternehmen, untersucht haben, gibt es unseres Wissens keine Studie, die sich mit den neuesten Fachartikeln zum BCM im öffentlichen Sektor befasst. Ziel dieses Beitrags ist es daher, diese Lücke zu schliessen und einen Überblick über den aktuellen Stand der peer-reviewten Fachartikel zum Thema BCM im Kontext öffentlicher Organisationen zu geben. Der Beitrag versucht, die folgende Forschungsfrage zu beantworten: Was ist in bestehenden begutachteten Fachartikeln über die Entwicklung von BCM als Ansatz für Organisationen des öffentlichen Sektors, die Faktoren, die die Umsetzung von BCM in diesem Kontext beeinflussen, den aktuellen Reifegrad und die verbleibenden Herausforderungen bekannt?
Um einen Überblick über die aktuellen Forschungsagenden im Bereich BCM im öffentlichen Sektor zu geben, werden in diesem Beitrag die Ergebnisse einer gründlichen Überprüfung bestehender begutachteter Fachartikel vorgestellt. Nach einer Einführung in den Bereich BCM in Abschnitt 2 wird in Abschnitt 3 die Methodik dieser Scoping-Studie vorgestellt und in Abschnitt 4 werden die Ergebnisse präsentiert. Auf der Grundlage des aktuellen Stands der wissenschaftlichen Literatur zu BCM im öffentlichen Sektor werden anschliessend die Ergebnisse diskutiert und Wege für die zukünftige Forschung aufgezeigt, die in Abschnitt 5 skizziert werden. Abschliessend werden in Abschnitt 6 einige Schlussfolgerungen gezogen.
2 BCM
Während die meisten Berichte die Ursprünge von BCM in den 1970er Jahren sehen, war das Interesse der Wissenschaft an BCM in der Vergangenheit begrenzt. In der wissenschaftlichen Literatur ist jedoch seit kurzem ein wachsendes Interesse an BCM zu beobachten, was sich in einer steigenden Zahl von Veröffentlichungen zu diesem Thema zeigt. Dazu gehören Literatur, die sich mit der Umsetzung von BCM in verschiedenen Sektoren wie Fertigung, Bank- und Finanzwesen, Tourismus und Bauwesen befasst, sowie Fallstudien aus einer Vielzahl von Ländern, darunter Grossbritannien, Schweden, Thailand, Malaysia, Rumänien, Argentinien und Svalbard.
Jüngste Studien haben auch die Zusammenhänge zwischen BCM und verwandten Konzepten untersucht, darunter seine Beziehung zu organisatorischer Resilienz, operativer Resilienz, Resilienz von Gemeinschaften, Krisenmanagement und Nachhaltigkeit.
Laut Folkers wurde die weltweite Verbreitung von BCM eher durch die Einführung internationaler Standards als durch nationale Vorschriften vorangetrieben. Die Normen ISO 22301 und ISO 22313, die zu den am häufigsten für die Umsetzung von BCM verwendeten Normen gehören, legen die folgenden Hauptschritte als Grundlage für die BCM-Massnahmen einer Organisation fest:
1. Entwicklung einer operativen Planung und Kontrolle, die sicherstellt, dass die Organisation über die notwendigen Prozesse zur Einrichtung, Planung, Umsetzung und Aufrechterhaltung des BCM verfügt. Dazu gehört die Ernennung einer vom Top-Management benannten verantwortlichen Person, die die Umsetzung des BCM leitet.
2. Durchführung einer Business Impact Analysis (BIA) und einer Risikobewertung, die es der Organisation ermöglicht, die Auswirkungen von Störungen ihrer Aktivitäten auf die Bereitstellung ihrer Produkte und Dienstleistungen zu bewerten. Dies hilft der Organisation, Prioritäten für die Wiederherstellung wesentlicher Aktivitäten zu setzen. Durch die Identifizierung und das Verständnis der mit Störungen dieser kritischen Aktivitäten verbundenen Risiken kann die Organisation diese effektiv managen und diese Erkenntnisse in ihre Strategien und Lösungen zur Geschäftskontinuität einfliessen lassen.
3. Identifizierung und Auswahl von Strategien und Lösungen zur Geschäftskontinuität, die der Organisation helfen, Risiken zu reduzieren, Störungen kritischer Aktivitäten zu mindern und effektiv auf Vorfälle zu reagieren. Die gewählten Lösungen gewährleisten die Wiederaufnahme der Produkte und Dienstleistungen auf einem akzeptablen Niveau innerhalb vereinbarter Zeitrahmen.
4. Implementierung von Business-Continuity-Plänen und -Verfahren, die dem Unternehmen helfen, Störungen zu bewältigen und den Betrieb entsprechend seinen Anforderungen aufrechtzuerhalten. Diese sollten eine definierte Reaktionsstruktur umfassen, in der die zuständigen Teams und Pläne für die Kommunikation, die Reaktion auf Vorfälle und die Wiederherstellung des normalen Betriebs festgelegt sind.
5. Einführung eines Programms mit Übungen und Tests, mit dem die Organisation die Wirksamkeit ihrer Lösungen, Pläne und Verfahren überprüfen und gleichzeitig das Bewusstsein innerhalb der Organisation fördern kann.
6. Bewertung der Dokumentation und Fähigkeiten zur Geschäftskontinuität, um sicherzustellen, dass das BCM der Organisation zur Erreichung ihrer Geschäftskontinuitätsziele wirksam ist.
Während bestehende BCM-Standards wie ISO 22301 wesentliche Leitlinien für die konkrete und schrittweise Umsetzung eines BCM-Systems und seiner Bestandteile liefern, verfolgt dieser Artikel einen breiteren Ansatz, indem er untersucht, wie in der bestehenden Literatur die Bemühungen zur Gewährleistung der Geschäftskontinuität in Organisationen des öffentlichen Sektors im Allgemeinen beschrieben werden, unabhängig davon, ob sie etablierten Standards entsprechen oder nicht.
Befürworter von BCM argumentieren, dass sich die Umsetzung von BCM positiv auf die Leistungsfähigkeit von Organisationen auswirkt. Zu den behaupteten Vorteilen von BCM gehören beispielsweise die erhöhte Fähigkeit einer Organisation, ihre Waren und Dienstleistungen trotz Störungen an ihre Kunden zu liefern, sowie eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den Stakeholdern durch einen klar definierten Rahmen für das Management von Geschäftsrisiken. Genauer gesagt trägt BCM dazu bei, wichtige Strategien zum Schutz der wesentlichen Funktionen der Organisation zu identifizieren, das Bewusstsein für potenzielle Bedrohungen und deren Auswirkungen auf den Betrieb zu schärfen, eine effiziente und transparente Rollenverteilung innerhalb des Risikomanagementprozesses zu gewährleisten und finanzielle Verluste im Falle von Störungen zu reduzieren.
Mehrere Forscher betonen, dass die Geschäftskontinuität eine strategische Initiative darstellt, die darauf abzielt, eine Organisation auf alle Arten von Notfällen vorzubereiten. Darüber hinaus unterstreicht Niemimaa, dass Ansätze zum BCM nicht nur Geschäftskontinuitätspläne und -technologien berücksichtigen sollten, sondern auch soziale Aspekte, einschliesslich der Frage, wie diese Elemente in der Praxis zusammenwirken, um die Ergebnisse der Geschäftskontinuität zu beeinflussen. In Übereinstimmung mit dieser Sichtweise argumentieren Arduini und Morabito, dass Störungen zwar durch externe Faktoren wie Terroranschläge ausgelöst werden können, ihre Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit einer Organisation jedoch weitgehend von einer Reihe interner Bedingungen bestimmt werden. Insbesondere die Kultur der Geschäftskontinuität einer Organisation spielt eine entscheidende Rolle dabei, wie effektiv sie auf Krisen reagieren und sich von ihnen erholen kann.
In der Literatur wurden auch mehrere Einschränkungen, Forschungslücken und zukünftige Herausforderungen für das BCM hervorgehoben. Baldwin weist beispielsweise auf eine Herausforderung hin, die sich aus dem wahrgenommenen Rückgang der Kapitalrendite aus der Umsetzung von BCM ergibt. Während einige Autoren die empirischen Belege für die Wirksamkeit von BCM generell in Frage stellen, argumentieren andere, dass BCM in erster Linie zum Schutz einer Organisation vor bekannten und vorhersehbaren Bedrohungen wirksam ist, während es für unvorhersehbare Bedrohungen weniger geeignet ist. Niemimaa et al. plädieren dafür, den Anwendungsbereich von BCM zu erweitern, um nicht nur die Kontinuität der Ressourcen und Prozesse einer Organisation im Blick zu haben, sondern das gesamte Geschäftsmodell einzubeziehen, während Swartz et al. darauf hinweisen, dass weitere Untersuchungen zur Rolle von Machtverhältnissen und Subkulturen innerhalb von Organisationen für die Umsetzung von BCM erforderlich sind. Schliesslich weist Järveläinen darauf hin, dass die Literatur zum BCM im öffentlichen Sektor nach wie vor begrenzt ist, was eine Überprüfung und Erforschung der in diesem Beitrag vorgestellten zukünftigen Forschungsrichtungen zum BCM im öffentlichen Sektor rechtfertigt.
4 Ergebnisse
4.2.1 Die Entwicklung von BCM im öffentlichen Sektor
Die Ergebnisse der detaillierten Analyse der ausgewählten Artikel vermitteln ein Bild davon, wie sich BCM im öffentlichen Sektor entwickelt hat. Diese Analyse zeigt, dass BCM zwar im privaten Sektor verwurzelt ist, um die Fähigkeit von Unternehmen zur Erholung nach Störungen zu verbessern, aber auch im öffentlichen Sektor allmählich an Bedeutung gewonnen hat. Laut Bakar et al. hat BCM seinen Ursprung in den Disaster Recovery Planning (DRP)-Praktiken der 1950er und 1960er Jahre. In dieser Zeit begannen Unternehmen, Sicherungskopien ihrer kritischen Informationen an alternativen Standorten zu speichern. Der Übergang von DRP zu Business Continuity Planning (BCP) erfolgte in den 1980er und 1990er Jahren mit dem Aufkommen eines prozessorientierten Ansatzes und einer zunehmenden Fokussierung auf Einrichtungen, gefolgt von einem endgültigen Übergang von BCP zu BCM Ende der 1990er und Anfang der 2000er Jahre. Während dieses letzten Übergangs entwickelte sich BCM von einem eher technologieorientierten Instrument zu einem organisationsweiten strategischen Ansatz.
Infolge der COVID-19-Pandemie ist ein wachsendes Interesse an BCM im öffentlichen Sektor zu erkennen, wie die Vielzahl von Artikeln zu diesem Thema belegt. Weitere Ereignisse, die zu einer erhöhten Aufmerksamkeit für die Bedeutung von BCM im Allgemeinen geführt haben, sind die Anschläge auf das World Trade Center am 11. September 2001, das grosse Erdbeben und der Tsunami im Indischen Ozean 2004, das Auftreten der H1N1-Grippe 2009 sowie der Hurrikan Katrina 2005.
Neben früheren Katastrophen haben mehrere andere Faktoren zu einer wachsenden Aufmerksamkeit für BCM im öffentlichen Sektor beigetragen, beispielsweise steigende gesetzliche Anforderungen an BCM. So verpflichtet beispielsweise das 2004 im Vereinigten Königreich in Kraft getretene Gesetz über zivile Notfälle (Civil Contingencies Act, CCA) die lokalen Behörden, ihre eigene Geschäftskontinuität sicherzustellen und lokale Unternehmen zu unterstützen. In Schweden fördert die Zivilschutzbehörde die Umsetzung von BCM in privaten und öffentlichen Organisationen durch die Entwicklung von Leitfäden, Vorlagen und die Organisation praxisorientierter Konferenzen. Gleichzeitig wurden in den letzten Jahrzehnten immer mehr Standards und Richtlinien eingeführt, die Organisationen bei der Etablierung ihrer BCM-Praktiken im öffentlichen und privaten Sektor unterstützen. Dazu gehören insbesondere die Normen BS 25999, ISO 22301, ISO 27001, NFPA 1600, NIST 800 und PAS56. Laut Ferguson gibt es vier Normen, die besonders für Organisationen des öffentlichen Sektors relevant sind, darunter die Normen ISO 22301, 22313 und 22317, der BCI Good Practice Guide, ASIS SPC.1, 2 und 4 sowie NFPA 1600.
In den Vereinigten Staaten wurde BCP in erster Linie im privaten Sektor eingesetzt, während der weitgehend ähnliche Ansatz der Continuity of Operations Planning (COOP) historisch gesehen von der Bundesregierung übernommen wurde. Beide Ansätze verfolgen zwar das gemeinsame Ziel, einen unterbrechungsfreien Betrieb zu gewährleisten, unterscheiden sich jedoch in der unterschiedlichen Natur von Regierungsbehörden und privaten Unternehmen. COOP zielt auf die Aufrechterhaltung der Bereitstellung wesentlicher öffentlicher Dienstleistungen ab, während ähnliche Ansätze im privaten Sektor darauf abzielen, Marktanteile zu erhalten und das Überleben zu sichern. Aus Somers‘ Darstellung der Geschichte von COOP vom Beginn des Kalten Krieges bis zu seiner Entwicklung in den frühen 2000er Jahren kommt er jedoch zu dem Schluss, dass BCP zunehmend auch von lokalen Behörden übernommen wurde.
In ihrer Beschreibung der Entwicklung von COOP in den Vereinigten Staaten erklären Hernandez et al., dass sich ein Grossteil der Kontinuitätsplanung vor dem 11. September 2001 auf die Anfälligkeit gegenüber Naturgefahren konzentrierte. Nach den Terroranschlägen von 2001 führte die zunehmende Erkenntnis, dass alle Ebenen der Regierung und der Gemeinschaft auf ein breiteres Spektrum von Bedrohungen vorbereitet sein müssen, zur Herausgabe nationaler Richtlinien, die Kontinuitätspläne für alle Bundesbehörden vorschreiben, gefolgt von FEMA-Leitlinien auch für staatliche und nichtstaatliche Stellen.
Was die Forschung betrifft, so gibt es zahlreiche Studien zum Thema BCM-Praktiken in Unternehmen, während der Forschungsstand im Kontext öffentlicher Organisationen deutlich geringer ist. Gleiches gilt für die Forschung zu COOP in Kommunalverwaltungen. Auch BCP im Kontext öffentlicher Gesundheitseinrichtungen und der Resilienz des öffentlichen Sektors auf der Ebene der Kommunalverwaltungen im Allgemeinen wurde bisher nur wenig Beachtung geschenkt. Schliesslich bemerken Adkins et al., dass viele Studien in der bestehenden Literatur zu BCP vage und wenig bis gar nicht theoretisch fundiert sind. Zu ähnlichen Schlussfolgerungen kommen Hassel und Cedergren, die Wege zur Entwicklung einer konzeptionellen Grundlage für BCM vorschlagen, die sich auf den Bereich der Risikowissenschaft stützen.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Entwicklung von BCM im öffentlichen Sektor eine allmähliche Verlagerung von seinen Ursprüngen im privaten Sektor, wo der Schwerpunkt auf dem Schutz des Geschäftsbetriebs lag, hin zu einer breiteren Anwendung zur Gewährleistung der Kontinuität wesentlicher öffentlicher Dienstleistungen zeigt. Dieser Übergang wurde durch einschneidende Ereignisse, sich ändernde gesetzliche Anforderungen und die Einführung von Standards und Rahmenwerken vorangetrieben. Da Organisationen des öffentlichen Sektors für Dienstleistungen verantwortlich sind, die das Funktionieren der Gesellschaft unterstützen, müssen BCM-Praktiken so gestaltet werden, dass sie ihren spezifischen Rollen und Herausforderungen Rechnung tragen.
4.2.2 Herausforderungen bei der Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors
Wright beschreibt eine Reihe von Unterschieden zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor in Bezug auf die Geschäftskontinuität und nennt mehrere Faktoren, die die Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors im Vergleich zu Organisationen des privaten Sektors erschweren. So stellt er beispielsweise einen kulturellen Unterschied fest, der sich darin äussert, dass der öffentliche Sektor durch ein Gefühl der Verpflichtung gegenüber der Gemeinschaft geprägt ist, das sich vom privaten Sektor unterscheidet. Im Vergleich zu Organisationen des privaten Sektors argumentiert Wright:
Lokale Behörden sind ganz anders. Eine einzige Behörde hat viele verschiedene und voneinander unabhängige Ziele, von der Schutz gefährdeter Kinder bis zur Verfolgung illegaler Händler, vom Betrieb von Altenheimen bis zur Schneeräumung auf den Strassen. Aus Sicht der Geschäftskontinuität gleicht die lokale Behörde damit fast einem Konglomerat kleiner Unternehmen mit einer Reihe unterschiedlicher Lieferanten und einer Reihe voneinander unabhängiger Ziele, die alle unter einem organisatorischen, finanziellen und physischen Dach vereint sind. Hinzu kommt, dass viele der Aktivitäten gesetzliche Pflichten sind, deren Erfüllung nicht eingestellt oder deren Ressourcen nicht wesentlich reduziert werden können. Hinzu kommt, dass zumindest einige Aktivitäten buchstäblich lebenswichtig sind, sodass klar wird, dass eine BIA (Business Impact Assessment) im öffentlichen Sektor eine ganz andere und komplexere Aufgabe ist. Wie kann man die Unmöglichkeit, eine Reihe von Schulen zu reinigen, mit der Unfähigkeit, jugendliche Straftäter zu betreuen, in Einklang bringen?
Darüber hinaus kann die Umsetzung von BCM im öffentlichen Sektor durch mangelndes Bewusstsein sowohl bei der Führungsebene als auch bei den Mitarbeitern behindert werden. Eine fehlgeschlagene BCM-Implementierung kann auch aufgrund mangelnder finanzieller Unterstützung und der Tatsache, dass sich die Investition in BCM nicht sofort auszahlt oder keine finanziellen Vorteile bringt, erfolgen. Laut Aragão und Fontana stellen wirtschaftliche Abschwünge, die zu einer Verringerung der finanziellen Mittel für ausgelagerte öffentliche Dienstleistungen führen, eine Gefahr für deren Geschäftskontinuität dar.
Im Allgemeinen ist die Umsetzung von BCM ein zeitaufwändiger Prozess, der von Managern oft übersehen wird. Sie betonen, dass ein Business-Continuity-Plan kein statisches Dokument ist, das schnell zusammengestellt und der Geschäftsleitung als abgeschlossene Aufgabe vorgelegt wird. Vielmehr handelt es sich um einen dynamischen Prozess, der die aktive Beteiligung eines Grossteils der Organisation erfordert. Bei der Entwicklung eines wirksamen Business Continuity Plans geht es darum, eine Kultur der Vorsorge und kontinuierlichen Verbesserung zu schaffen und nicht nur ein Dokument zu erstellen. Der Business Continuity Plan muss regelmässig aktualisiert und getestet werden, damit er ein „lebendiges” Dokument bleibt, das sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt. In engem Zusammenhang mit diesem Aspekt heben Lutz et al. die Herausforderung hervor, ob Business Continuity Pläne als wirklich wirksam oder lediglich als Compliance-Anforderung angesehen werden.
Eine weitere Herausforderung besteht in der Existenz mehrerer Begriffe und Definitionen aus verwandten Disziplinen, was zu einer uneinheitlichen Terminologie und Verwirrung oder einem Mangel an Entscheidungshilfetechnologien für die Konzeption führt. In Situationen, in denen BCM durch gemeinsame Anstrengungen von privaten Unternehmen und lokalen Behörden in einem gesamten Industriegebiet umgesetzt wird, können begrenzte Fortschritte bei den BCM-Bemühungen auf einen Wechsel in der lokalen Verwaltung zurückzuführen sein.
In ihrer Studie über internationale (UN-)Organisationen, die als eine besondere Art von Organisationen des öffentlichen Sektors bezeichnet werden, die durch zwischenstaatliche Übereinkommen gegründet wurden und in einem internationalen Kontext tätig sind, identifiziert Adamou eine Reihe zusätzlicher Herausforderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung von BCM. Diese Herausforderungen umfassen einen Mangel an internem Fachwissen, unzureichende Unterstützung durch die Geschäftsleitung und mangelndes Bewusstsein der Mitarbeiter für den Business Continuity Plan ihrer Organisation.
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors aufgrund ihrer vielfältigen Aufgaben und gesetzlichen Pflichten, von denen viele für die öffentliche Sicherheit von entscheidender Bedeutung sind, eine Herausforderung darstellt. Diese Herausforderungen werden durch begrenzte Ressourcen, ein geringes Bewusstsein und die Notwendigkeit eines kontinuierlichen Engagements auf allen Ebenen der Organisation noch verschärft.
4.2.3 Reifegrad des BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors
In mehreren Beiträgen wird darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, dass Organisationen des öffentlichen Sektors aufgrund ihrer entscheidenden Rolle in der Gesellschaft über ein hohes Mass an Vorbereitung auf Störungen und Krisen verfügen. Warren merkt beispielsweise an, dass der öffentliche Sektor für die Erbringung einer Reihe von Dienstleistungen für die Öffentlichkeit verantwortlich ist, die für eine schnelle Rückkehr zur Normalität nach einer Katastrophe von entscheidender Bedeutung sind. Zu diesen öffentlichen Dienstleistungen gehören beispielsweise die Trinkwasserversorgung und die Brandbekämpfung, die Abwasserentsorgung und die Aufrechterhaltung des Strassenverkehrs, also allesamt Aktivitäten, die für die Bewältigung von Krisen und Katastrophen en sind. Das Fehlen von Plänen zur Gewährleistung der Kontinuität dieser Art von öffentlichen Dienstleistungen ist ein „Rezept für Chaos” und wird höchstwahrscheinlich negative Auswirkungen auf das Krisenmanagement haben.
Laut Haraguchi lag der Schwerpunkt des Katastrophenrisikomanagements im öffentlichen Sektor in der Vergangenheit darauf, wie Regierungen ihre Bürger bei Katastrophen schützen können, während die Perspektive, wie die Kontinuität ihrer eigenen Abläufe gewährleistet werden kann, zu kurz kam. Dies hat zu Verzögerungen bei den Reaktions- und Wiederherstellungsmassnahmen nach Katastrophen geführt. So kam es beispielsweise nach dem grossen Erdbeben in Ostjapan zu erheblichen Verzögerungen bei der Wiederherstellung und den Notfallmassnahmen aufgrund der Schäden, die die Kommunalverwaltungen erlitten hatten.
Aufgrund der entscheidenden Rolle der Aufrechterhaltung öffentlicher Dienstleistungen in Krisenzeiten merkt Warren an: „Der öffentliche Sektor sollte vielleicht sogar noch mehr als private Unternehmen darauf vorbereitet sein, grössere Betriebsstörungen zu bewältigen. Ein gut vorbereitetes BCM, das umfassend ist, allen innerhalb der Organisation klar kommuniziert und regelmässig getestet wird, kann einen wesentlichen Beitrag zur Wiederherstellung leisten.“ In den Artikeln, die den Grad der Umsetzung und Reife von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors untersuchen und sich überwiegend auf Umfrageergebnisse stützen, wird jedoch überwiegend auf schlechte Ergebnisse hingewiesen.
In einer Studie über südafrikanische Behörden stellt Ferguson beispielsweise fest, dass das Verständnis für BCM-Konzepte in den Behörden gering ist und der Reifegrad für die Geschäftskontinuität relativ niedrig ist. Eine von Warren vorgestellte Umfrage zeigt, dass Manager im öffentlichen Sektor zwar ein hohes Bewusstsein für BCP haben, die Planung jedoch oberflächlich ist und viele Behörden im öffentlichen Sektor über keine Geschäftskontinuitätspläne verfügen.
In ähnlicher Weise identifiziert Somers elf Schlüsselelemente der COOP und entwickelt eine Umfrage, um die Einhaltung dieser Elemente bei öffentlichen Bauämtern zu untersuchen. Die Ergebnisse zeigen, dass nur vier von 96 Behörden über einen vollständigen, umfassenden COOP-Plan verfügen, während 27 % wesentliche Funktionen nicht identifiziert oder priorisiert haben. Andere Studien kommen zu ähnlich schlechten Ergebnissen. So wird beispielsweise in einer von Peters et al. durchgeführten Umfrage berichtet, dass nur 38 % aller Primärversorger in Pennsylvania einen COOP-Plan umgesetzt haben.
In einer von Izumi et al. durchgeführten Umfrage zu den Herausforderungen, denen 65 öffentliche und private Universitäten in 29 Ländern während der COVID-19-Pandemie gegenüberstanden, wurde festgestellt, dass 41 % der Universitäten über keinen Plan zur Aufrechterhaltung des Geschäfts s verfügten. In einer 2010 in Malaysia durchgeführten Umfrage wurde festgestellt, dass nur 23 % der untersuchten Regierungsbehörden mit der Umsetzung von BCM begonnen haben. Haraguchi merkt an, dass zum Zeitpunkt des Erdbebens im Jahr 2011 nur 11 % der japanischen Kommunalverwaltungen über Kontinuitätspläne verfügten, während eine spätere Studie von Kagiya zeigt, dass in den folgenden zehn Jahren erhebliche Verbesserungen erzielt wurden.
Darüber hinaus untersuchen Alam et al. anhand eines Fragebogens das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Vorsorge- und Reaktionsmassnahmen, die in der Anfangsphase des COVID-19-Ausbruchs von der Regierung Bangladeschs sowie vom privaten Sektor in Bangladesch ergriffen wurden. Die Ergebnisse zeigen, dass die Bürger weniger Vertrauen in die von der Regierung Bangladeschs ausgearbeiteten Business-Continuity-Pläne und die damit verbundenen Präventions- und Reaktionsmassnahmen haben als in die entsprechenden Massnahmen des privaten Sektors.
Schliesslich untersuchen Jafar und Taneja den Stand des BCM in öffentlichen und privaten Krankenhäusern im National Capital Territory von Delhi, Indien. Die Ergebnisse zeigen ein unterschiedliches Niveau der Vorbereitung in den untersuchten Krankenhäusern. Zwar bestätigen alle Befragten die Verfügbarkeit eines Business Continuity Plans, doch zeigt die Studie, dass es sich bei näherer Betrachtung in vielen Fällen entweder um Brandschutzpläne oder um Pläne für den Fall von Massenunfällen handelt.
Während die meisten Umfragen ein begrenztes Mass an BCM-Implementierung in Organisationen des öffentlichen Sektors zeigen, gibt es auch Ausnahmen. Galbusera et al. berichten beispielsweise über die Ergebnisse einer Umfrage der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission, die sich an Akteure des Europäischen Referenznetzwerks für den Schutz kritischer Infrastrukturen (ERNCIP) richtete. Die Umfrage enthält 118 gültige Antworten von Experten für kritische Infrastrukturen aus verschiedenen Sektoren. In der Untergruppe der Befragten, die als Vertreter öffentlicher Behörden bezeichnet werden, bestätigen 24 von 28 Befragten die Verfügbarkeit eines Business Continuity Plans auf Organisationsebene oder für bestimmte Abteilungen oder Funktionen.
Obwohl Organisationen des öffentlichen Sektors in Krisenzeiten eine entscheidende Rolle spielen, deuten die in diesem Abschnitt untersuchten Literaturquellen darauf hin, dass der Reifegrad des BCM insgesamt nach wie vor gering ist und viele Organisationen des öffentlichen Sektors über keine umfassenden Kontinuitätspläne verfügen. Zwar gibt es einige Ausnahmen, doch deuten die Umfrageergebnisse aus verschiedenen Ländern auf eine begrenzte Umsetzung, ein geringes Bewusstsein und unzureichende Vorbereitungen hin, was eine wirksame Krisenbewältigung und -bewältigung behindern kann.
4.2.4 Faktoren, die zur effektiven Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors beitragen
Einer der am häufigsten genannten Faktoren für die erfolgreiche Umsetzung von BCM im öffentlichen Sektor ist die Unterstützung durch das Management, d. h., dass die BCM-Massnahmen von der obersten Führungsebene initiiert, gefördert und genehmigt werden und dass diese Unterstützung, Verantwortung und dieses Engagement während aller Phasen des BCM-Programms aufrechterhalten werden. Ein weiterer wesentlicher Faktor ist die Zuweisung ausreichender Ressourcen für die Einrichtung, Umsetzung und Aufrechterhaltung der BCM-Massnahmen in der Organisation. Darüber hinaus beschreiben mehrere Artikel die Bedeutung der Sensibilisierung für BCM innerhalb der Organisation, der Befähigung durch die Führungsspitze sowie der Schulung und Übung von Business-Continuity-Plänen.
Zusätzlich zu diesen Faktoren betonen Bouve et al. die Bedeutung der Fokussierung auf den BCP-Prozess anstelle des Business Continuity Plans selbst und die Notwendigkeit, eine „Business Continuity Denkweise” zu etablieren. In ähnlicher Weise unterstreichen Bakar et al., dass BCM ein fortlaufender Prozess ist, der kontinuierlich gepflegt und verbessert werden muss. Aziz hebt die Bedeutung der Verankerung von Best Practices für die Geschäftskontinuität in der Unternehmenskultur sowie die Notwendigkeit der kontinuierlichen Aktualisierung, Kommunikation und Bewertung des BCM-Rahmens innerhalb des Unternehmens hervor. Bakar et al. betonen ebenfalls, wie wichtig es ist, die BCM-Bemühungen durch die Schaffung eines Verständnisses für die potenziellen Vorteile von BCM für die Leistung des Unternehmens anzuerkennen, während die Einführung eines gemeinsamen Vokabulars als weiterer wichtiger Faktor für die erfolgreiche Umsetzung von BCM genannt wird. Für grössere Organisationen ist es von Vorteil, in jeder Direktion oder Abteilung BCM-Koordinatoren zu ernennen, um die Entwicklung des Kontinuitätsplans in allen Einheiten sicherzustellen.
Mehrere Artikel betonen die Bedeutung der Synthese und Integration fragmentierter BCM-bezogener Planungen in Organisationen des öffentlichen Sektors. In der Fallstudie von Bowman und Newman über die Umsetzung eines Modells zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Gemeinden in New Jersey wurde beispielsweise festgestellt, dass die Gemeinde bereits über vereinzelte Elemente eines Plans zur Aufrechterhaltung der Regierungsgeschäfte verfügte. Die Autoren betonen daher, wie wichtig es ist, diese zu einem zusammenhängenden Dokument zusammenzufassen, um im Notfall einen reibungslosen Ablauf zu gewährleisten.
Bouve et al. unterstreichen den Wert der Integration von Risikomanagement und BCM, was von Hassel und Cedergren bestätigt wird, die die Bedeutung der Nutzung ihrer Synergien hervorheben. Pescaroli et al. plädieren für die Notwendigkeit, Erdbebenfrühwarnungen in die Praxis der Geschäftskontinuität und organisatorischen Resilienz zu integrieren. In ähnlicher Weise betonen Roberts und Molyneux die Bedeutung der Integration des Geschäftskontinuitätsplans mit anderen Plänen in einem einzigen Rahmenwerk.
Obwohl alle Elemente eines BCM-Programms wichtig sind, betonen Roberts und Molyneux insbesondere die Bedeutung einer gründlichen Business Impact Analysis (BIA) für den Erfolg der gesamten BCM-Massnahmen. Die BIA führt nicht nur zur Identifizierung der zeitkritischsten Aktivitäten und ihrer potenziellen Auswirkungen im Falle von Störungen, sondern auch zur Identifizierung von Abhängigkeiten und Aktivitäten, die ohne eine ordnungsgemässe BIA übersehen werden könnten, wie beispielsweise die Verwaltung der Gehaltsabrechnung.
Abschliessend hebt Halsne hervor, dass ein wichtiges Element der Geschäftskontinuität die Nachfolgeplanung ist, d. h. die Identifizierung und Benennung von Personen, die wichtige Führungsaufgaben übernehmen können, wenn diese ausfallen. Konkret berichtet sie über die Nachfolgeplanung des East Bay Utility District, der für die Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung in Nordkalifornien, USA, zuständig ist. Diese Fallstudie veranschaulicht, wie wichtig ein gut strukturierter Nachfolgeplan als Teil eines umfassenden Business-Continuity-Rahmens ist.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die wirksame Umsetzung von BCM im öffentlichen Sektor von einer starken und nachhaltigen Unterstützung durch das Management, angemessenen Ressourcen, organisatorischem Bewusstsein sowie regelmässigen Schulungen und Tests abhängt. Eine erfolgreiche BCM-Umsetzung erfordert ausserdem die Integration von BCM in die Unternehmenskultur und Planungsprozesse sowie die Sicherstellung der Koordinierung zwischen den Abteilungen.
4.2.5 Verbleibende Herausforderungen für das BCM im öffentlichen Sektor
In den untersuchten Artikeln werden eine Reihe von Herausforderungen für das BCM im öffentlichen Sektor angesprochen. Insbesondere betonen mehrere Artikel die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Interessengruppen als wesentliches Mittel zur Stärkung der Geschäftskontinuität in der grösseren Gemeinschaft, in der Organisationen des öffentlichen Sektors eine wesentliche Rolle spielen. So unterstreicht Hahn beispielsweise die Bedeutung der Stärkung der Geschäftskontinuität durch die Entwicklung öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP). In ähnlicher Weise beschreiben Hernandez et al. die Bemühungen des Bundesstaates Texas, von einem isolierten Ansatz zur Aufrechterhaltung des Betriebs hin zu einer „ganzheitlichen Kontinuität der Gemeinschaft” zu gelangen, an der sowohl die texanische Regierung als auch private Akteure, Hochschulen und unterrepräsentierte Gruppen beteiligt sind, um die Kontinuität des Betriebs im gesamten Bundesstaat zu stärken. Darüber hinaus unterstreichen West et al. die Bedeutung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit und skizzieren, wie diese durch Übungen zur Aufrechterhaltung des Betriebs der lokalen Behörden unter Einbeziehung einer Vielzahl unterschiedlicher Vertreter von Regierungsbehörden gestärkt werden kann.
Die Notwendigkeit der Koordination und Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen vor Eintreten einer Krise wird auch von Aziz betont, der Lehren aus der Planung und Praxis der Geschäftskontinuität nach dem Hurrikan Dorian in der kanadischen Provinz Nova Scotia im Jahr 2019 skizziert. Der Autor beschreibt schwierige Situationen, in denen mehrere Behörden während der Reaktion um dieselben Dienstleistungen konkurrierten, beispielsweise Elektriker und Generatorenkraftstoff, und verdeutlicht damit die Bedeutung von öffentlich-privaten Partnerschaften und Zusammenarbeit. Ähnliche Empfehlungen geben Ono und Watanabe, die hervorheben, dass im Falle einer Störung mehrere Organisationen um dieselben Ressourcen konkurrieren können, und daher die Notwendigkeit betonen, sich einen Überblick über die jeweils erforderlichen Ressourcen und priorisierten Aktivitäten zu verschaffen.
Mehrere Beiträge betonen die Bedeutung der Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen unter Bezugnahme auf das Konzept des Area-BCM. Area-BCM bezeichnet einen Ansatz, der typischerweise in Industrieparks zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Interessengruppen eingesetzt wird und sowohl den privaten Sektor, Kommunen, Anbieter kritischer Infrastrukturen als auch die nationale Regierung einbezieht, um potenzielle Bedrohungen für das gesamte Gebiet besser bewältigen zu können. Meechang und Watanabe erklären, dass die Überschwemmungen in Thailand im Jahr 2011 die Grenzen der Bewältigungskapazitäten der betroffenen Industriegebiete aufgezeigt haben, insbesondere aufgrund der mangelnden Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor in der Region, was zur Entwicklung von Area-BCM geführt hat.
Mongioi et al. gehen auch auf die Herausforderung der Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen ein und erläutern, wie die regionale Geschäftskontinuität aus der Perspektive einer Metropolitan Planning Organization (MPO) gestärkt werden kann. Aus ihrer Rolle als Koordinator regionaler Verkehrsnachfragemanagementdienste kann eine MPO eine Reihe von Initiativen zur Unterstützung der Geschäftskontinuität anbieten, insbesondere im Zusammenhang mit der Mobilität der Beschäftigten in der Region während und nach Notfällen, wodurch sichergestellt wird, dass die Belegschaft den Geschäftsbetrieb aufrechterhalten kann. Die Autoren beschreiben zahlreiche Fallstudien und bewährte Verfahren aus den Vereinigten Staaten, die veranschaulichen, wie öffentlich-private Partnerschaften und Ressourcenpools zur Förderung der Geschäftskontinuität genutzt werden können. Mongioi et al. weisen darauf hin, dass sowohl öffentliche als auch private Organisationen über potenzielle Ressourcen verfügen, die in Notfällen gemeinsam genutzt werden können, beispielsweise Transportmöglichkeiten für Mitarbeiter, einschliesslich Fahrzeuge, Sammelstellen und Technologie. Die Formalisierung dieser Ressourcenvereinbarungen kann die Beziehungen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor festigen und die Wahrscheinlichkeit einer Zusammenarbeit in Notfällen erhöhen.
Mongioi et al. liefern auch eine Reihe konkreter Beispiele für mögliche Wege zur Bewältigung von Herausforderungen im Zusammenhang mit der Geschäftskontinuität in einem Ballungsraum. Dazu gehört die Ausarbeitung einer Absichtserklärung mit Verkehrsbetrieben und lokalen Hotels, um die Geschäftskontinuität in Krankenhäusern sicherzustellen, indem kritischem Krankenhauspersonal im Notfall die Unterbringung in den Hotels ermöglicht wird oder Schneepflüge kritisches Personal abholen und zum Krankenhaus transportieren können.
Eine letzte Herausforderung, die in den identifizierten Artikeln angesprochen wird, betrifft die Grenzen des BCM im öffentlichen Sektor für das Krisenmanagement. Mehrere Autoren heben insbesondere die Komplexität und Unsicherheit hervor, die disruptive Ereignisse kennzeichnen, was bedeutet, dass vorab festgelegte Kontinuitätspläne selten genauestens befolgt werden können. In ihrer Studie darüber, wie neun Stadtverwaltungen im Nordosten der USA während der COVID-19-Pandemie die Aufrechterhaltung des Betriebs sicherstellten, berichten Yuan et al., dass ihre Befragten anerkannten, dass es nicht möglich ist, Pläne für jede Art von disruptivem Ereignis zu haben, und dass sie die Notwendigkeit von Flexibilität und Anpassungsfähigkeit betonten.
Ähnliche Bemerkungen macht Haraguchi im Zusammenhang mit seiner Darstellung der jüngsten Entwicklung von Government Continuity Plans (GCPs) im öffentlichen Sektor als Pendant zu den Business Continuity Plans im privaten Sektor. In seiner Überprüfung der japanischen GCP-Richtlinien betont Haraguchi die Notwendigkeit, die Anpassungsfähigkeit zu verbessern. Sikula et al. merken an, dass die Bemühungen der Bundesbehörden in den Vereinigten Staaten, Risiken mithilfe von COOP und ähnlichen Ansätzen zu identifizieren und zu bewältigen, sich für unvorhergesehene oder unvorhersehbare Bedrohungen als unzureichend erwiesen haben. Darüber hinaus weisen Bawole und Langnel darauf hin, dass die Kontinuität des Regierungsbetriebs Flexibilität und Anpassungsfähigkeit erfordert. Sie stellen jedoch fest, dass Organisationen des öffentlichen Sektors in der Regel als nicht über diese Fähigkeiten verfügend angesehen werden, und behaupten: „Tatsächlich wird die öffentliche Verwaltung oft als Gegenpol zur Anpassung in Krisenzeiten angesehen”.
Johnson und Elliott beschreiben, wie der Gloucestershire County Council für seine vorbildlichen BCM-Praktiken ausgezeichnet und mit Mitteln für den Austausch seines BCM-Know-hows mit anderen Behörden ausgestattet wurde. Kurz darauf stellte sich jedoch heraus, dass die Business-Continuity-Pläne bei einer Überschwemmung im Jahr 2007 gravierende Mängel aufwiesen. Die Autoren betonen, dass Organisationen in der Lage sein müssen, bestehende Pläne anzupassen, um auf unerwartete Bedingungen in einer sich entwickelnden Krisensituation reagieren zu können. Sie warnen daher vor einem übermässigen Vertrauen in Business Continuity Pläne, da diese möglicherweise nicht darlegen, wie die erforderlichen Anpassungen vorgenommen werden können, um eine wirksame Reaktion auf eine tatsächliche Krise zu gewährleisten.
Abschliessend sind in diesem Abschnitt die verbleibenden Herausforderungen für das BCM im öffentlichen Sektor aufgeführt, darunter die Notwendigkeit, die Koordinierungs- und Informationsaustauschmechanismen zwischen Behörden, privaten Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen zu stärken. Eine weitere wichtige Herausforderung besteht darin, sicherzustellen, dass Kontinuitätspläne flexibel und anpassungsfähig sind, um die Fähigkeit von Organisationen des öffentlichen Sektors zu verbessern, auf komplexe und unvorhergesehene Krisensituationen zu reagieren.
5 Diskussion
Studien zum BCM im öffentlichen Sektor haben in Fachzeitschriften deutlich weniger Beachtung gefunden als zum BCM im privaten Sektor, und bis heute gibt es keinen Überblick über den aktuellen Stand der Forschung in diesem Bereich. Dieser Beitrag leistet einen Beitrag zur wissenschaftlichen Diskussion, indem er die Entwicklung des BCM im öffentlichen Sektor, den gemeldeten Reifegrad der BCM-bezogenen Bemühungen, die Faktoren, die die Umsetzung des BCM in diesem Kontext beeinflussen, und die verbleibenden Herausforderungen beleuchtet. In diesem Abschnitt werden die Ergebnisse diskutiert und eine Reihe von Ansatzpunkten für die zukünftige Arbeit skizziert. Bevor die wichtigsten Ergebnisse und Vorschläge für die zukünftige Forschung vorgestellt werden, werden zunächst die potenziellen Einschränkungen der Studie aufgezeigt.
Das Ergebnis einer Scoping-Review hängt zwangsläufig von der Suchanfrage und dem Suchprozess ab, mit denen relevante Artikel identifiziert werden. In dieser Studie bedeutete die Fokussierung auf BCM im öffentlichen Sektor, dass die Suchphrase die offensichtlichen Begriffe „öffentlicher Sektor” und „Business Continuity Management” enthielt. Um eine hohe Relevanz des Suchprozesses zu gewährleisten, wurden, wie in Abschnitt 3.2 beschrieben, eine Reihe von Synonymen hinzugefügt. Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass relevante Suchbegriffe versehentlich ausgelassen wurden und wichtige Artikel dadurch übersehen wurden, doch wurde der Suchprozess iterativ durchgeführt, wobei in mehreren Suchrunden zusätzliche relevante Konzepte identifiziert und der Suchanfrage hinzugefügt wurden.
Obwohl eine Scoping-Studie nicht in erster Linie darauf abzielt, die Qualität der identifizierten Artikel zu bewerten, ist festzustellen, dass viele der Artikel, die sich mit BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors befassen, in Zeitschriften mit relativ geringen Impact-Faktoren veröffentlicht wurden. Dies bedeutet zwar nicht automatisch, dass es sich um qualitativ minderwertige Publikationen handelt, kann jedoch darauf hindeuten, dass sie einem weniger strengen Begutachtungsprozess unterzogen wurden als Publikationen in renommierteren Zeitschriften, und mehrere der Artikel haben einen klar praxisorientierten und weniger forschungsorientierten Schwerpunkt.
Unter den Studien, die den Stand des BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors bewerten oder einschätzen, berichtet die überwiegende Mehrheit von einem niedrigen, aber steigenden Reifegrad und Verständnis. Die in diesen Artikeln verwendete Forschungsmethode ist überwiegend die Umfrage. Darüber hinaus weisen die Artikel darauf hin, dass die konzeptionellen Grundlagen des BCM noch unterentwickelt sind. Dennoch ist ein wachsendes Interesse und zunehmende Anreize für die Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors zu erkennen. Für diese Entwicklung gibt es mehrere Gründe, darunter neue gesetzliche Verpflichtungen und Lehren aus früheren Krisenereignissen. Insbesondere die Lehren aus der COVID-19-Pandemie scheinen ein wichtiger Treiber für das wachsende Interesse an BCM im öffentlichen Sektor zu sein.
Allgemeiner stellt sich die Frage nach der Begründung für die Untersuchung von BCM im öffentlichen Sektor und danach, ob sich dieser Anwendungsbereich von anderen Kontexten unterscheidet. In mancher Hinsicht steht BCM im öffentlichen und privaten Sektor vor ähnlichen Herausforderungen und bietet ähnliche Vorteile. So sind beispielsweise viele der Herausforderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung von BCM im öffentlichen Sektor weitgehend identisch mit denen, die in Studien mit Schwerpunkt auf dem privaten Sektor beschrieben werden, wie z. B. die Bedeutung ausreichender personeller, zeitlicher und finanzieller Ressourcen. Ebenso sind Faktoren, die die Umsetzung von BCM erleichtern und in dieser Scoping-Studie genannt werden, wie z. B. Unterstützung durch das Management und Ressourcenzuweisung, Aus- und Weiterbildung, zwangsläufig auch in Organisationen des privaten Sektors von gleicher Bedeutung.
Ungeachtet dieser Ähnlichkeiten lassen sich auch wichtige Unterschiede zwischen BCM im öffentlichen und privaten Sektor feststellen. Während verfügbare Normen und Leitlinien wie ISO 22317:2022 die Anwendbarkeit auf alle Arten von Organisationen, sowohl private als auch öffentliche, beanspruchen, können der Begriff „Geschäft“ und die Ursprünge des BCM im privaten Sektor die Attraktivität des BCM für einige Organisationen des öffentlichen Sektors einschränken. Noch wichtiger ist, dass die Besonderheiten von Organisationen des öffentlichen Sektors in den meisten Leitlinien nur begrenzt berücksichtigt werden. Angesichts der besonderen Natur von Organisationen des öffentlichen Sektors ist beispielsweise die Festlegung von Auswirkungsarten und -kriterien (siehe ISO 22301) für eine Organisation des öffentlichen Sektors in der Regel eine komplexere und schwierigere Aufgabe als für eine Organisation des privaten Sektors. In einer Organisation des öffentlichen Sektors, wie beispielsweise einer Kommunalverwaltung, sind die Auswirkungen der Nichtbereitstellung kritischer Dienste in der Regel eher bei den Bürgern der Gemeinde zu spüren als innerhalb der Organisation selbst. Daher ist die Schätzung einer angemessenen maximal tolerierbaren Ausfallzeit (MTPD) wesentlich schwieriger, da hierfür Kenntnisse darüber erforderlich sind, wie schnell die Bürger im Falle einer Unterbrechung einer bestimmten öffentlichen Dienstleistung betroffen sind. Beispielsweise variiert die Fähigkeit der Bürger, im Falle einer Störung ohne Fernwärme oder Schneeräumung zurechtzukommen, je nach Gruppe sowie je nach Zeitpunkt und Dauer der Störung erheblich. Dies steht in krassem Gegensatz zu privaten Unternehmen, wo die Unfähigkeit, Produkte oder Dienstleistungen zu liefern, in erster Linie interne Folgen wie Umsatzverluste, Marktanteilsverluste und negative Publicity nach sich zieht. Diese Auswirkungen lassen sich leichter einschätzen, indem man die zuständigen Mitarbeiter konsultiert und diese Informationen als Grundlage für die MTPD und die BIA heranzieht.
Darüber hinaus ist es, wie Wright hervorhebt, keine Option, die für bestimmte Aktivitäten bereitgestellten Ressourcen zu reduzieren oder die Erbringung bestimmter Dienstleistungen einfach einzustellen, da die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in der Regel gesetzlich vorgeschrieben und in vielen Fällen für die Bürger lebenswichtig ist. Darüber hinaus hat die ultimative Folge einer Insolvenz, die im BCM des privaten Sektors häufig als Kriterium herangezogen wird, für Organisationen des öffentlichen Sektors nicht die gleiche Relevanz. Es kann auch vorkommen, dass die Organisation des öffentlichen Sektors selbst von einer Katastrophe betroffen ist und daher gleichzeitig mit der Unterstützung der Bürger, der betroffenen Unternehmen und anderer Interessengruppen ihren eigenen Betrieb wiederherstellen muss. Die COVID-19-Pandemie ist ein anschauliches Beispiel für diese Art von Herausforderung, bei der Organisationen des öffentlichen Sektors gleichzeitig von der Krise betroffen waren und als Helfer fungierten, um anderen bei der Bewältigung der Krisenfolgen zu unterstützen. Ein weiterer Unterschied zwischen der Umsetzung von BCM in Organisationen des öffentlichen und des privaten Sektors besteht in der politischen Bereitschaft und der Aufmerksamkeit, die diesem Thema im öffentlichen Sektor gewidmet wird. Kurze politische Zeithorizonte und die Schwierigkeit, den Wert von Massnahmen zur Risikominderung oder -begrenzung nachzuweisen, können dazu führen, dass dringenden Bedürfnissen, deren Nutzen unmittelbarer sichtbar ist, eine höhere Priorität eingeräumt wird. Diese Herausforderungen unterstreichen die Notwendigkeit weiterer Untersuchungen darüber, wie die besonderen Merkmale von Organisationen des öffentlichen Sektors die Umsetzung von BCM beeinflussen. So könnten beispielsweise Studien, die die politischen und administrativen Motive für die Zuweisung von Finanzmitteln und Unterstützung für BCM-Programme im öffentlichen Sektor untersuchen, zu einem besseren Verständnis darüber beitragen, wie die Herausforderungen bei der Umsetzung von BCM in diesem Kontext bewältigt werden können.
Im Vergleich zum BCM im privaten Sektor legen Artikel, die sich mit BCM im öffentlichen Sektor befassen, mehr Gewicht auf die Notwendigkeit und die Herausforderungen einer Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen, die auf die Aufrechterhaltung des Betriebs eines grösseren Gebiets, einer Gemeinschaft oder einer gesellschaftlichen Funktion abzielt. Während BCM im privaten Sektor hauptsächlich intern ausgerichtet ist, ist BCM im öffentlichen Sektor eher extern orientiert und sucht nach Möglichkeiten zur Verbesserung des Netzwerkaufbaus und öffentlich-privater Partnerschaften, was im Einklang mit den Aufgaben des öffentlichen Sektors im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit steht. Im Mittelpunkt dieser Bemühungen stehen die Herausforderungen, die mit der Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen verbunden sind, darunter öffentliche Organisationen, private Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen. Die Artikel, die sich speziell mit dem Konzept des Area-BCM befassen, sind ein Beispiel für diese Forschungsrichtung. Diese Artikel betonen, dass es in der heutigen vernetzten Gesellschaft sehr selten ist, dass Produkte und Dienstleistungen von einer einzigen Organisation bereitgestellt werden, unabhängig davon, ob es sich um eine öffentliche, private oder gemeinnützige/nichtstaatliche Organisation handelt. Aufgrund der Abhängigkeit von externen Ressourcen und Aktivitäten anderer Stakeholder, die über nationale und globale Lieferketten verteilt sind, steht ein BCM-System, das von einem einzelnen Stakeholder betrieben wird, vor Herausforderungen bei der schnellen Wiederherstellung nach Katastrophen. Aus diesem Grund gibt es zunehmend Initiativen zum Abschluss von Vereinbarungen zur gegenseitigen Unterstützung zwischen öffentlichen und privaten Organisationen.
Ein eng damit verbundenes Thema sind die Herausforderungen, die mit der Zusammenführung von BCM-bezogenen Informationen zu einem Gesamtbild verbunden sind, wobei Fragen im Zusammenhang mit sensiblen Informationen und Geheimhaltung zu berücksichtigen sind. Erste Schritte zur Verwirklichung einer solchen Zusammenarbeit zwischen mehreren Interessengruppen im Bereich BCM werden in dem von Hassel und Cedergren vorgeschlagenen Rahmen vorgestellt, während Tómasson Ideen präsentiert, wie wichtige Komponenten des BCM auf die nationale Ebene übertragen werden können. Beispiele für erfolgreiche Initiativen des öffentlichen Sektors zur Zusammenarbeit kleiner Interessengruppen mit dem Ziel der Aufrechterhaltung des Betriebs nach Störungen werden auch von Mongioi et al. berichtet, doch sind in diesem Bereich weitere Arbeiten erforderlich. So wurden zwar Fälle von etablierten Vereinbarungen und PPPs gemeldet, doch sind weitere Untersuchungen erforderlich, um zu untersuchen, wie diese in realen Notfallsituationen funktioniert haben, einschliesslich der Vorteile und Nachteile aus der Perspektive aller beteiligten Akteure.
BCM weist auch eine Reihe von inhärenten Einschränkungen auf, die im Kontext von Organisationen des öffentlichen Sektors besonders herausfordernd sind. Insbesondere sind traditionelle BCM-Ansätze recht vereinfachend und lassen einige der Komplexitäten ausser Acht, die tatsächliche Krisen und Störungen kennzeichnen. So basiert beispielsweise der Schritt der Risikobewertung im BCM, wie er beispielsweise in ISO 22301 beschrieben ist, auf einem Ansatz, bei dem jeweils eine Ressource hinsichtlich ihrer Fähigkeit bewertet wird, das definierte Wiederherstellungszeitziel zu erreichen. In der Realität betreffen Störfälle in der Regel mehrere Ressourcen gleichzeitig, was bedeutet, dass die Fähigkeit zur Reaktion und Wiederherstellung nach einer Störung höchstwahrscheinlich überschätzt wird, wenn die entwickelten Kontinuitätsstrategien auf diesem reduktionistischen Ansatz basieren. Dieses Problem verschärft sich in Situationen, in denen viele Stakeholder von derselben Ressource oder Kontinuitätsstrategie abhängig sind, was die Notwendigkeit eines ganzheitlicheren Ansatzes für die Risikobewertung nahelegt.
Ein weiterer wichtiger Aspekt, der berücksichtigt werden muss, ist die Beziehung zwischen BCM und der Widerstandsfähigkeit von Organisationen. In mehreren Artikeln wird die Rolle des BCM bei der Verbesserung der Widerstandsfähigkeit von Organisationen im öffentlichen wie auch im privaten Sektor hervorgehoben. Während das BCM eine wichtige Rolle bei der Verbesserung der Fähigkeit einer Organisation spielt, sich schnell von einer Krise zu erholen, indem es die wichtigsten Aktivitäten, Ressourcen und Backup-Lösungen identifiziert, die zur Aufrechterhaltung dieser Aktivitäten erforderlich sind, ist es wichtig zu beachten, dass eines der wichtigsten Ergebnisse des BCM-Prozesses die Entwicklung von Business-Continuity-Plänen ist. Obwohl BCM im Gegensatz zum traditionellen Risikomanagement kein szenariospezifischer Ansatz ist, birgt die Abhängigkeit von Kontinuitätsplänen, die im Falle von Betriebsstörungen zum Einsatz kommen sollen, das Risiko, die Fähigkeit zur Bewältigung von Situationen, die ausserhalb des Geltungsbereichs dieser Pläne liegen, falsch einzuschätzen.
Mit anderen Worten: Business-Continuity-Pläne sind zwar oft ein wesentliches Element für Unternehmen, um ihren Betrieb bei vorhersehbaren Störungen oder Krisen wieder aufzunehmen, aber sie berücksichtigen nicht alle Aspekte, die mit dem Begriff „organisatorische Resilienz” verbunden sind. Während sich Business Continuity in erster Linie auf die Wiederherstellung oder das „Zurückprallen” nach Störungen konzentriert, umfasst organisatorische Resilienz auch die Fähigkeit, sich an veränderte Umgebungen anzupassen und unvorhergesehene Ereignisse mit einem hohen Mass an Komplexität und Unsicherheit zu bewältigen. In solchen Situationen reichen Business-Continuity-Pläne in der Regel nicht aus; eine widerstandsfähige Organisation muss auch in der Lage sein, ihre Leistung anzupassen, um mit Situationen umzugehen, die nicht durch bereits bestehende Pläne oder Verfahren abgedeckt sind. Die Gleichsetzung von BCM mit organisatorischer Widerstandsfähigkeit, wie sie in ISO 22301 und verwandten Normen angegeben ist, ist daher irreführend.
Diese inhärente Einschränkung des BCM wird auch von Groenendaal und Helsloot hervorgehoben, die anmerken, dass BCM auf der Annahme basiert, dass alle Risiken vorhersehbar sind, und dabei das komplexe Umfeld, in dem soziotechnische Systeme funktionieren, ausser Acht lässt. In ähnlicher Weise stützen sich Steen et al. auf Erkenntnisse aus dem Bereich Resilience Engineering und stellen die zugrunde liegende Annahme des BCM in Frage, dass Systeme sinnvoll in Teilsysteme zerlegt werden können, und argumentieren, dass BCM in der Regel die Unsicherheit und Komplexität von Krisenoperationen nicht berücksichtigt. Aus diesen Gründen schätzen die Autoren BCM als wertvolles Instrument für vorhersehbare Risiken, während es als unzureichend angesehen wird, um mit unvorhersehbaren „Black Swan”-Ereignissen umzugehen. Während Groenendaal und Helsloot den Begriff „vorweggenommene Improvisation” verwenden, um die Fähigkeiten zu beschreiben, die zur Bewältigung überraschender Ereignisse erforderlich sind, betrachten wir den Begriff „Anpassungsfähigkeit” als ein Konzept, das solche Fähigkeiten abdeckt und die Fähigkeit betont, mit Ereignissen umzugehen, die von der vorab festgelegten Planung abweichen. Allgemein ausgedrückt bezieht sich Anpassungsfähigkeit auf „die Bereitschaft oder das Potenzial eines Systems, seine derzeitige Funktionsweise – seine Modelle, Pläne, Prozesse, Verhaltensweisen, Beziehungen – zu ändern, um sich an veränderte Situationen, Anomalien und Überraschungen anzupassen”.
Die Notwendigkeit, das traditionelle BCM durch die Fähigkeit zu ergänzen, sich an unvorhergesehene und herausfordernde Ereignisse anzupassen, bestätigt die Ansicht von Suresh et al., die bemerken, dass die Planung für alle Eventualitäten nicht nur unpraktisch und ressourcenintensiv ist, sondern auch Probleme bei der Einbindung der Organisation mit sich bringt. Während sich die Notwendigkeit der Anpassung in der akuten Situation eines sich entwickelnden Ereignisses manifestiert, sind viele dieser Merkmale bereits vor dem Eintreten einer Krise vorhanden. Mit anderen Worten: Während eine Krisenmanagementstrategie, die auf intuitiver Planung basiert, als Widerspruch zu einer auf Anpassung basierenden Strategie angesehen werden kann, lassen sich beide integrieren.
Die Literatur hebt eine Reihe von Faktoren hervor, die nachweislich zum Aufbau von Anpassungsfähigkeit in Organisationen des öffentlichen Sektors beitragen. Einige Teile des BCM-Prozesses spielen dabei eine direkte Rolle. Beispielsweise ist die Identifizierung der kritischsten Aktivitäten innerhalb einer Organisation ein wichtiger Schritt in diesem Prozess. Die Notwendigkeit, diese priorisierten Aktivitäten aufrechtzuerhalten, kann als „grosse Entscheidung” bezeichnet werden, die eine Organisation bei ihrer Reaktion auf ein Ereignis leiten kann, unabhängig davon, ob dieses erwartet wurde oder überraschend eintritt, da die Mitglieder die allgemeine Richtung und die priorisierten Verantwortungsbereiche kennen. Der BCM-Prozess kann auch zu einer erhöhten „Asset Literacy“ der Mitarbeiter führen, die als weiterer Faktor für die Anpassungsfähigkeit identifiziert wurde, da sie sich der verfügbaren Ressourcen und deren Einsatzmöglichkeiten in einer unerwarteten Krisensituation besser bewusst werden.
Weitere Faktoren, die zur Anpassungsfähigkeit von Organisationen des öffentlichen Sektors beitragen, sind ein hohes Mass an Vertrauen zwischen verschiedenen Rollen, die Nutzung von Erfahrungen aus früheren Krisen und die Förderung einer Kultur, in der die Mitglieder der Organisation ermutigt werden, Initiative zu ergreifen, ohne Angst vor Strafen zu haben, wodurch Empowerment statt einer „Schuldzuweisungskultur“ gefördert wird. Darüber hinaus wird argumentiert, dass eine polyzentrische Organisationsstruktur, die durch mehrere Entscheidungszentren gekennzeichnet ist, die mit einem gewissen Mass an Autonomie arbeiten und gleichzeitig die Fähigkeit zur Interaktion und Koordination über verschiedene Ebenen hinweg bewahren, die Anpassungsfähigkeit verbessert. Diese Faktoren werden jedoch in der BCM-Literatur in der Regel nicht berücksichtigt. Insbesondere konkrete Methoden, die traditionelle BCM-Elemente mit Elementen zur Förderung der Entwicklung von Anpassungsfähigkeit verbinden, sind nach wie vor rar, was einen wichtigen Bereich für zukünftige Forschungsarbeiten darstellt.
6 Schlussfolgerungen
BCM und verwandte Ansätze wie COOP werden von Organisationen des öffentlichen Sektors zunehmend als Mittel zur Gewährleistung der Kontinuität wesentlicher Betriebsabläufe im Falle von Störungen und Krisen eingesetzt. Während Praktiker erhebliche Anstrengungen unternehmen, um BCM in Organisationen des öffentlichen Sektors anzuwenden, ist das Interesse in der Wissenschaft bislang begrenzt. In diesem Beitrag haben wir einen Überblick über die Entwicklung von BCM im öffentlichen Sektor gegeben und Herausforderungen sowie Faktoren beschrieben, die zu einer effektiven Umsetzung von BCM in diesem Bereich beitragen. Auf der Grundlage der identifizierten begutachteten Zeitschriftenartikel zum Thema BCM im öffentlichen Sektor zeigen wir sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede zum wesentlich besser erforschten Bereich des BCM im privaten Sektor auf. Wir kommen zu dem Schluss, dass weitere Studien erforderlich sind, sowohl in konzeptioneller und empirischer als auch in methodischer Hinsicht. Dazu gehören Forschungen zur Entwicklung der theoretischen Grundlagen des BCM, zur Untersuchung der Rolle von Organisationen des öffentlichen Sektors bei der Umsetzung des BCM in Umgebungen mit mehreren Interessengruppen und zur Erforschung der Grenzen des BCM-Ansatzes. Insbesondere sind Untersuchungen erforderlich, um zu erforschen, wie BCM und damit verbundene planungsorientierte Strategien durch adaptive Strategien ergänzt werden können. Dies wird die Fähigkeit von Organisationen des öffentlichen Sektors stärken, unerwartete Ereignisse zu bewältigen, indem ihre Anpassungsfähigkeit angesichts der Komplexität und Unsicherheit, die für disruptive Ereignisse der heutigen Zeit charakteristisch sind, unterstützt wird. Zusammengenommen tragen diese Erkenntnisse dazu bei, eine Forschungsagenda zu gestalten, die nicht nur das konzeptionelle Verständnis von BCM im öffentlichen Sektor vorantreibt, sondern auch zukünftige Studien zur praktischen Anwendung, zu kontextuellen Herausforderungen und zum Potenzial für die Integration mit adaptiven Ansätzen leitet.
Die Kapitel zur Forschungsmethodik und zu den bibliometrischen Daten wurden entfernt, ebenso die Literatur- und Quellverweise.
Übersetzung durch Boris Wanzeck, Swiss Infosec AG
Alexander Cedergren, Henrik Hassel in Journal of Contingencies and Crisis Management; 05.2025